先说“规范化”

对症下药的前提是找到病，病就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要行清理，清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府投资项目和非政府投资项目。前者从严理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“盘”里清了去。然后再重新设计程序（程再造），效率就大大提了。

不过，政府的“盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”还有“病毒”这就是行政门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府痪），非清除不可。

规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的

话虽如此，情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”可以是法规，可以是政策，可以是红文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”自何方，也说不清。就说红文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该，哪些可松，只有执行者知，人民群众和社会组织是不知的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知。第四，这些“章程”既然政多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”所谓“规而不范”不仅包括有法不依，还包括设关，把不该的都起来。不该的了，该的就肯定不好。结果，公民和企业为了和政府打，要付许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？

革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”这在革命战争年代十

我们可以额手称庆了吗？否！

我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”第三，你依仗手中的审批权，迫我们接受你下属机构的所谓“服务”从中收取好，虽非“明抢”也是“暗夺”这叫什么？这叫“仗势欺人”最后，你还要说没有违反中央规定，没有收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”所以，这法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风邪气，而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。

但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”就有了“首席代表制”就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。

这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政门下属企业和中介机构，就更是“夺利”公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠缠于问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥困难。实在扛不过，就搬“尚方宝剑”说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联理，两个门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个门帮你一起把职能履行了，不也能提效率吗？

可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一可以肯定，那就是与政府的质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是制。正如戏文里所唱的，官官，官官。官就是，就是官。官，就是人事钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在度集权的计划经济制下“”的功能仍很突，人要，事要，钱就更要。该不该的都要，服务的功能就不大想得起来。

那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之就在于，依法办事的“法”只有一，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政门不能立法，也就不会政多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天”

这就要对症下药。

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二、皱一池

从逻辑上讲，所谓“规范化政府”是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所。随心所就不叫“计划”了。孟有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？

更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而，并大行其。我们知，计划经济在某意义上其实是一权力经济。在这制下，资源的置和财富的分，都要依靠国家权力来“计划”权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本又并不规定执行和调整的作。这就很难规范。事实上，度集权的计划经济必有疏阔之，而那些弹的分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事”

争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确“规范化服务型政府”是很拗，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很长。

政府一旦是制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个制型的政府总是难免人一等，唯我独尊。它甚至想不自自大都不可能。理也很简单。一个是人的，一个是被的，能平起平坐吗？所以，制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着睛说“用不着告诉你为什么”吗？

由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”其实就是“法治政府”法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地有德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“控制”而非“制约”比如一个人“不讲规矩”其实奈何他不得。但对于一个“制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”